国务院法制办日前公开了由国务院法制办、国家发改委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，并开始公开征求意见。这标志着，备受业界关注的政府和社会资本合作（PPP）立法获得实质性进展。

据悉，征求意见稿包括总则、合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任和附则七章，共50条。

从行业分类看，1990-2015年间，能源和交通两个行业获得的投资额最多，超过了全球发展中国家PPP投资额的90%。在能源领域推广PPP，有利于打破社会资本进入能源基础设施和公共服务领域不合理限制，改善地区能源公共服务水平，是保障和改善民生的一项重要工作，故民营资本在能源行业参加最多。我们知道，对交通领域的投资能够直接拉动经济发展和多行业的快速发展，加强人口和其他社会资源的流动，加速社会资源的配置，对于提高经济增速益处明显。同时交通也是可以由使用者直接付费的一个领域。所以民营资本参与交通领域投资的比例较高，同时也增长最快。

 

政府代理机构与私人股本签立合同，以融资、规划、建立与实现医疗机构的建立。性质是打造公立服务机构。即PFI （Private Finance Initiative）模式，即私人主动融资为特点。PFI发起于英国，更注重社会筹款兴建医院。

PPP：融资模式类

粤水电（002060.SZ）

经过前两年的准备发酵，2017年PPP订单开始加速落地。其中，棕榈股份(行情002431,买入)、美晨科技(行情300237,买入)、云投生态(行情002200,买入)等公司2017年以来新签订单量已大幅超过2016年全年。分析人士表示，PPP订单集中度不断提高，行业龙头公司将率先受益。

财政部的数据显示，截至2016年末，全国入库PPP项目数量及投资额分别达到11260个及13.5万亿元，比年初分别增长61%和66%。2016年底，PPP项目落地1351个，总投资额2.2万亿元，落地率达31%，项目落地率稳步增加。

基建、园林、环保等行业上市公司成为PPP拿单大户，2016年新签订单增长明显。其中，蒙草生态(行情300355,买入)、棕榈股份、美尚生态(行情300495,买入)、苏交科(行情300284,买入)、安徽水利(行情600502,买入)5家公司增幅同比超过100%。东方园林(行情002310,买入)3月20日披露，公司目前在手PPP订单（不含传统项目）总投资额近900亿元，2016年中标PPP项目金额约380亿元。

进入2017年，PPP订单落地加速。截至目前，棕榈股份、美晨科技、云投生态2017年的新签订单已大幅超过2016年全年订单。其中，棕榈股份今年以来新签订单108亿元，而2016年为43.6亿元；美晨科技2017年以来新签订单5.1亿元，2016年为2.6亿元。

广发证券(行情000776,买入)分析师郭鹏认为，以PPP为项目驱动的行业龙头公司订单集中不断增加，建筑、园林、环保等细分领域龙头公司具备更强的订单获取能力、融资能力和项目执行力，龙头公司未来几年在手订单将持续快速增长。

中国中铁(行情601390,买入)作为基建龙头公司，2016年PPP等基础设施投资新签订单为2911.6亿元，同比增长593%。公司基建建设业务模式转变为“承包商”与“投资商+承包商+运营商”并存局面。公司表示，通过“PPP+EPC”、“PPP+基金”、“BOT+政府补贴”等PPP创新模式，公司在铁路、公路、城轨、地下管廊等领域参与基础设施投资业务，进一步巩固公司的行业地位。

多位券商分析师表示，相对于2016年的订单大幅增长，今年PPP投资机会主要关注订单兑现情况，将推动东方园林、棕榈股份、高能环境(行情603588,买入)、中金环境(行情300145,买入)等龙头公司收入利润增长。

一、PPP项目储备较多、地方政府推动动力足的环保类上市公司，重点关注碧水源(行情300070,买入)、武汉控股(行情600168,买入)、龙马环卫(行情603686,买入)、博世科(行情300422,买入)；

二、基建类PPP受益于“宽财政”政策，重点关注PPP项目储备规模较高标的，包括腾达建设(行情600512,买入)、龙元建设(行情600491,买入)、葛洲坝(行情600068,买入)；

三、PPP加速落地，收款压力缓解的园林类公司，重点关注铁汉生态(行情300197,买入)、东方园林。

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在这其中，最主流的合作方式是政府和非盈利性服务提供组织之间的合作方式。后者比如宗教团体、家庭计划协会、或培训社团等。由于政府和非政府组织在价值取向、公共哲学等层面思想高度一致，因此沟通更为容易与直接。

TOD模式是指围绕公共交通站点为核心进行土地资源的开发和利用，目的是达到土地资源使用与公共交通两者的协调。

如网易就曾调整过其ADR和普通股的兑换比例。

市政工程、交通运输、城镇综合开发3个领域，项目数量及投资额均居前3名，分别占入库项目总数、总投资的54%、68%。

实施“财政PPP”项目的好处主要体现在三方面：一是减轻财政支出负担，同时间接减轻了纳税人压力。二是能够充分满足人们对社会公共产品的需求，解决急需的民生问题。三是能够盘活社会资本。

从2013年底开始，PPP成为中国最热门的名词［1］。PPP项目呈现出爆炸式增长。截止2016年0月底，中国PPP入库储备项目多达10,471个，（预计）总投资额高达10.6万亿元。不少人预测，PPP投资将成为未来几年中国经济增长的最重要引擎。这个现象背后的宏观背景是：2012年以后中国经济面临下行压力，而财政政策又受到政府债务风险的制约——正因为此，公私合营的PPP模式开始进入中国政府视野。在政府部门和私人部门发展不平衡的背景下，引入社会资本，与政府合作进行基础设施建设的PPP项目被视作解决地方政府债务负担、规范地方政府债务管理、解决地方上基础设施建设（维护）资金短缺等问题的一种有效方式。在分析全球PPP项目数据的基础上，本文简要地总结概述了：

早期“公私合营”模式的雏形出现在18、19世纪的英国。当时有大商人联合设立类似信托的公司，向私人借钱维修公路，并设卡收费，作为还款来源——私人运营公用设施的做法由此起步。但是直到上个世纪90年代，现代意义上的PPP（
Public-Private-Partnership）才开始在英国得到长足发展。在英国PPP模式的基础上，澳大利亚、美国、日本、加拿大、法国等发达国家也逐渐摸索出了适合本国PPP的政策框架和实施要件。

PPP起源于收费公路的诞生。有趣的是，英文中最早的公路被称为turnpike，是因为路段上布置了可移动的路障，通常由一根长杆（pike）或栅栏组成，管理人可以通过移动横杆（turn the pike）来阻断路面交通。15世纪时，欧洲人设置这样的路障通常是为了在战时减缓骑兵的袭击速度。而到了17世纪，税务机构开始推行公路收费政策，turnpike的作用发生变化，开始用来阻挡过往车辆，收取“过路费”后再放行。尽管1364年英格兰的法律首次允许设立收费站，但第一条收费公路直到1663年才得以建成。直到18世纪早期，才确立了将公路的管辖权归属专门的地方机关以及将养护成本从国家转移到使用者的惯性规则，而使用者付费的特点正是PPP模式发展的有利因素。1706年，英国成立了第一个“收费公路信托”，负责收费公路的筹资、建设、维护和经营。由于当时管理收费公路的信托企业较小，每家企业只能负责10英里或20英里的路段，因此常常会有某一段公路不通的情况，导致长途运输受到限制。1820年，英国大约有3200公里的收费道路，年收费额为125万英镑。

英国交通系统另一个典型的例子是，1825年英国民营公司Stockton & Darling成立，运营世界第一条蒸汽火车铁路。在当时没有相关运营经验的情况下，英国政府愿意由民营公司来进行第一次尝试。二者达成的协议是，政府既不背负铁路的运营成本，同时也不约束铁路的运营。Stockton & Darling公司将铁路线一段一段地分包给小型民营公司去建设和运营，这种模式虽然符合市场需求，但同样不具备规模效应。接着，大型民营公司开始收购小型民营公司，以提升自身规模效应。到了1923年，几乎所有的铁路线都被大型民营公司收归旗下。20世纪40年代后期，铁路运营市场需求走弱，这些大型民营公司财务陷入亏损泥潭，政府将所有铁路资产进行了国有化，并在接下来的几十年内开始根据市场需求压缩这个板块，以缩减政府的财政开支。1979年油价危机，油价降低，铁路运营业务需求锐减造成了财政损失。政府为了削减财务开支，开始放松管制重新引入民营公司分包铁路运营业务。政府则作为监管方和潜在的资金提供方。20世纪末，由于公路交通污染和拥堵问题，铁路运营业务需求再次旺盛，公私合营模式雏形初成，支撑着英国铁路运营业务板块。

英国是全球范围内最早实施PPP的国家之一，其主要形式是私人融资倡议（Private Finance Initiative, PFI），政府通过与市场投资人签订合同，由市场投资人设计-建设-融资-运营-维护基础设施，并由政府定期支付费用，合同期一般在15-30年。20世纪80年代，英国经济低迷、财政赤字巨大，政府采取紧缩政策。撒切尔夫人上台之后，大力推进私有化改革，英国政府开始提出私人资本参与公共项目的想法。1992年11月，保守党政府的财政部长在秋季预算报告中宣布，将允许私人资本在公共建设中发挥更大作用，此即PFI的开端。PFI计划的推行标志现代意义的PPP诞生。英国是欧洲最活跃的PPP市场，项目主要集中在交通、医疗和教育领域。到目前，英国PPP项目绝大部分是私人融资倡议（PFI、PF2，由政府付费），还有少数的特许经营类（由使用者付费）。其中，PF2指第二代私人融资倡议，PF2在PFI模式的基础上要求提高项目的资本金比例，政府资金以小股东的形式进入，既能缓解私人投资者的融资压力，充分发挥了私人资本的与业能动性，又能使政府的风险降到最低。

到目前，PPP在全球各地都取得了显著进展，广泛适用于公共管理的各领域。PPP市场较成熟的国家，如英国、加拿大、澳大利亚，建立了国家PPP中心或者地方PPP中心，比如英国基础设施局、PPP加拿大、澳大利亚基础设施局。PPP中心主要职能是提出政策建议、参与项目审核、提供技术支持、提高政府能力、支持项目融资、建立信息平台等。根据PWF（Public Works Financing）的数据，1985-2011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，大约占全球PPP名义价值的45.6%，接下来是亚洲和澳大利亚，所占份额为24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者从合计占11.4%。美国和加拿大所占的份额分别是8.8%、5.8％，非洲和中东地区PPP名义价值为315亿美元，占全球份额的4.1%。在全球范围内，发达国家的PPP起步相对较早，再加上其市场经济成熟，政治承诺和法律环境稳定，项目库丰富，流程更透明等因素，所以发达国家仍是当前主要的PPP市场。需要注意的是，PPP作为传统模式的一种补充，到目前为止在公共投资中的比例只占一小部分。即便是PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国家，PPP投资占公共投资的比例也不超过15%。

如下图所示，中低收入国家的PPP投资额与PPP项目数的走势基本一致，并呈现出一定的周期性。全球中低收入国家PP投资额和项目次数在1997年达到峰值，而在之后几年，PPP项目无论在投资额还是项目数量上均有所下滑，在2004年达到最低点，之后才逐渐回升，直到2008年金融危机后，PPP模式又重新在发展中国家流行开来，PPP全球投资额维持在1000亿美元左右的较高水平。这与发展中国家近年来对大型基础设施项目建设的巨大需求有很大关系。 1990-2015年间全球PPP项目总计5152个，投资次数为6755次，投资金额总计17,401亿美元。

分国家来看，在112个样本国家中，1990-2015年间PPP投资额前十名的国家以及PPP项目次数前十名的国家均集中在亚洲和拉美地区。其中，巴西和印度的投资额远超其他国家，中国的投资额位列第三位。巴西的PPP项目次数高达1510次，中国以1116次位列第二。这与上面全球PPP区域分布的结果一致。一些拉美国家有着雄心壮志的PPP发展规划，其中尤以巴西和墨西哥的规模最为庞大。2012年以来，危地马拉、洪都拉斯和乌拉圭建立了新的PPP执行机构；不少国家将PPP项目的执行列入其国家整体规划中，如巴西、哥伦比亚等；国际金融机构对参加拉美PPP项目融资的兴趣也显著上升。而亚洲国家人口较多，市场需求庞大，具备PPP发展的良好条件。

项目投资均值位列第一名的国家是摩洛哥，项目投资额均值为12.50亿美元，远超过第二名土耳其（8.07亿美元）54.88%。中国的PPP项目投资额均值仅为1.18亿美元，位列112个样本国家的第68位，从投资额均值的量级差异可以看出，在2015年之前，中国的项目平均投资额较少，即项目涉及金额普遍较小。

进一步地，对比2011-2015年间金砖四国的PPP投资额可以发现，金砖四国的PPP投资总额从2011年的715亿美元大幅跃升至2012年的1304亿美元，并在当年达到峰值。从2013年起，金砖四国的PPP投资总额迅速回落至600亿美元以下。从四国的投资额占比分析，2011年印度投资额占比最高，为59.00%，中国占6.27%；2012年至2015年，中国的投资额占比分别为4.21%、20.91%、12.62%和20.80%，巴西的投资额占比分别为68.51%、63.49%、78.49%和29.07%。俄罗斯的投资额占比近5年来均为最低。巴西PPP项目如此高的投资额和占比可以归因于国家的整体发展规划，中国近4年来投资额占比的稳步提升，也反映了政府的大力支持和业界的广泛实践。

放眼全球，2015年全球的PPP投资额达到了1037亿美元，较2014年的958亿美元有所增加。2011年至2015年的全球PPP年均投资额均值为1202亿美元。关注国家，2015年中国和巴西的PPP发展呈现疲软态势。中国的PPP投资额项目均值仅为6313万美元，跌破了近5年、近10年和近20年的均值，巴西的PPP投资额也跌至41亿美元，相比2014年的427亿美元甚为悬殊。与中国和巴西相反，土耳其修建IGA机场的项目创造了新的PPP投资额记录。IGA机场是伊斯坦布尔的第三座机场，总投资额为356亿美元（其中包含了支付给政府的291亿美元特许经营权费用）。

从1994年到2013年，中国PPP市场经历了试点，起步，推广阶段，对PPP的规范化、专业化和本土化进行了积极的尝试。从2014年开始，中国PPP市场井喷。截止2016年9月底，全国入库的储备项目多达10,471，执行阶段项目的投资额已经达到1.56万亿元，预计总投资额度更高达10.6万亿元。这一模式在城市基础设施建设和管理方面的应用潜力巨大，有可能成为新型城镇化发展的主要引擎。但是，要怎么解决真正社会资本进入的问题，可能还是未来中国PPP市场发展的一个挑战。

以2014年为界，中国PPP项目呈现出前后阶段的冷热不均。1994年至2002年为试点阶段，主要对BOT模式的可行性进行了探索，项目的操作理念集中在吸引外商投资。1997年国内掀起了第一波PPP热潮，但1998年的亚洲金融危机使得国内PPP项目步入低谷。2003年至2013年，PPP进入推广阶段。这一阶段对PPP的规范化、专业化和本土化进行了积极的尝试，形成了相对成熟的项目结构及协议文本，为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。其中，2005年的PPP投资额高达107.69亿美元，2007年的PPP项目次数达95次。受2008年金融危机的影响，PPP发展进入反复期。截至2013年，中国的PPP项目的投资金额总计1225亿美元，投资次数为1021次，每次项目的平均投入为1.20亿美元。从2013年底开始，PPP成为中国最热门的名词。2014年，随着PPP模式制度化建设等一系列顶层设计的逐步推进，PPP项目迎来新一轮的投资热潮。2014年底，财政部正式确定的30个PPP示范项目总投资额达1800亿元。2015年第二批PPP示范项目数量和总投资额分别为206个和6589亿元。截止2016年9月底，全国入库的储备项目多达10,471，执行阶段项目的投资额已经达到1.56万亿元，预计总投资额度更高达10.6万亿元，不少人预测，PPP投资将成为未来几年中国经济增长的最重要引擎。

截至2016年6月底，PPP项目的总投资额已高达10.6万亿元。从入库项目增速来看，参考全国PPP综合信息平台项目库季报（2016年第二季度）的统计数据，入库项目逐月递增，月平均增加457个。从项目落地情况来看，2016

从具体数据来看，2015年第一季度进入执行阶段的PPP项目为369个，二季度增至619个，表明二季度比一季度新增250个落地项目，落地项目增长率高达67.7%。另外，截至2016年一季度，入库项目的落地率为21.7%，财政部示范项目的落地率为35.1%；截至2016年二季度，入库项目的落地率提高至23.8%，财政部示范项目的落地率高达48.4%，PPP项目落地呈现出加速的趋势。

进一步分析1990-2015年间中国PPP项目的类型和行业分布。从项目类型看，和其他发展中国家的实践很像，绿地项目是最主要的类型，占到所有PPP项目的86.39%；其次是褐地项目，占比13.48%；管理与租赁项目占比最小，仅为0.13%。从行业分类看，能源行业最受PPP项目的青睐，占到所有PPP项目的47.94%；其次是通信行业，占比43.33%；剩余项目主要集中在交通行业，占比为8.73%。这与我国的现状吻合，因为目前能源、通信和交通运输等行业的基础设施、公共服务体系基础有待进一步提升，故政策支持的导向和业内PPP项目 的实践主要集中在能源、交运和市政等板块，从而使得项目分类呈现出明显的行业聚集化特征。

第一财经、财新传媒、凤凰财经、

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